摘要：粮食安全已成为实现2030年可持续发展目标（SDGs）的一项全球性要务。中国作为世界第二人口大国，长期以来在国家战略中将粮食安全置于优先地位，并积极推动向可持续农业食品系统转型。然而，对中国粮食安全治理及其融合可持续性考量的理解仍然碎片化。本综述采用系统

　　摘要：粮食安全已成为实现2030年可持续发展目标（SDGs）的一项全球性要务。中国作为世界第二人口大国，长期以来在国家战略中将粮食安全置于优先地位，并积极推动向可持续农业食品系统转型。然而，对中国粮食安全治理及其融合可持续性考量的理解仍然碎片化。本综述采用系统政策图谱方法，分析中国粮食安全政策框架的演变，特别关注其与环境保护和土地利用管理的整合。通过提取和梳理1971年至2025年的政策措施，政策综述揭示了向可持续和韧性食物系统的稳步政策转型。食物供给已超越耕地，草地农业的地位日益突出，其优先考虑的是生态系统服务而非单纯的生产。自2000年起，环境保护被系统地嵌入粮食安全治理之中，水、土壤和生物多样性成为预防-保护-恢复综合治理模式下的核心重点。土地利用政策持续以耕地保护为中心，并以空间优化为补充。空间优化已演变为土地利用管理的一项基本原则，支持耕地与草地的协调规划，以协调生产与环境目标。观察到的政策整合程度提高，得益于日益增多的政策行动体参与跨部门协调。中国的粮食安全政策议程已走上一条更全面、更可持续的食物系统转型路径，为寻求类似综合治理的其他国家提供了宝贵的见解和参考。

　　食物系统在历史上通过保障充足的食物供给，在支撑人口增长与社会进步中发挥了关键作用。联合国可持续发展目标（SDG）2“消除饥饿、实现粮食安全、改善营养和促进可持续农业”凸显了粮食安全作为全球性重要目标的地位。由于人口规模庞大，确保粮食安全始终是中国的一项首要任务，然而近二十年来快速的经济发展和社会变革扩大了食物需求并威胁着粮食安全。饮食结构从植物性食物向动物性产品（如肉类和乳制品）的转变趋势，导致了显著的土地利用变化，相较植物性食物，需要更多土地用于畜牧及饲料种植。这不仅加剧了对耕地的压力，也加速了对其他自然区域的侵占。这种饮食转型在许多发展中国家中普遍出现，耕地向自然土地的大面积扩张严重扰乱了现有生态系统，损害了关键的环境功能，包括生物多样性丧失、土壤碳固存能力下降和水源涵养与调节功能减弱。这些环境问题在全球和国家食物系统向可持续性和韧性转型中日益突U8国际出。在中国，粮食安全政策正不断发展，日益强调促进人与自然和谐共生。食物系统转型突显了在保护环境的前提下使食物来源超越耕地的必要性。草地作为饲草和畜牧生产的重要基础，在缓解耕地压力、增强食物系统韧性方面的关键作用日益获得认可。草地农业在中国的重要性不断上升，其重点在于种植、养殖与加工的高效融合。然而，这一新兴产业类型面临因长期耕地侵占和过度放牧导致的草地退化等重大挑战，这削弱了草地提供核心生态系统服务和支持可持续畜牧生产的能力。粮食安全、土地利用与环境可持续性之间错综复杂、相互影响。尽管耕作和放牧是生态系统退化的重要驱动因素，但有证据表明，土地资源的优化配置可以协调粮食生产能力与环境保护。伴随对这一复杂性认识的提升，近年来政府政策着手推进综合策略，同时关注环境保护和种养结合。尽管认识到中国需要综合治理粮食安全，但国家政策中实现这种整合的具体机制和程度仍不清楚，尚无针对中国粮食安全政策演变及其与更广泛环境和土地治理框架整合的方法性分析。为弥补这一研究缺口，本研究采用政策图谱方法——一种在特定主题领域追踪和分析政策内容的系统内容分析方法——来考察中国粮食安全政策如何随时间演变，旨在探索环境保护目标、土地利用优化策略和草地相关优先事项在多大程度上被整合入此类政策，以确定是否存在连贯、协同的政策路径支持综合的食物-环境治理。

　　本综述采用基于范围综述原则的政策图谱方法，特别适用于梳理尚未被全面综述的广泛复杂研究领域中的关键概念。该方法保留了范围综述的核心组成部分（检索策略与资格标准），但将其适配于系统探索中国的政策资源库，通过关键词检索、资格筛选以及主题内容提取与分析逐步推进。

　　政策文件源自国务院官方政策库（），该平台涵盖中国共产党中央委员会、国务院以及下属部委（如农业农村部、生态环境部）发布的国家级政策，从而能够全面覆盖相关部门特定政策。基于粮食安全、环境保护与土地利用交互关系的关键概念，构建了关键词列表，并采用“主要-辅助”关键词策略以确保全面性和主题相关性。首先以主关键词“粮食安全”检索所有明确提及该术语的政策文件。为捕获与粮食安全密切相关但未必显性提及的环境保护、土地利用优化和草地管理相关政策，引入辅助关键词。同时，使用伴随关键词“农业”、“粮食”和“耕地”代表粮食安全的核心组分。由于国务院官方库不支持布尔逻辑检索，采用逐对组合检索策略：每个辅助关键词分别与三个伴随关键词配对进行多轮检索，以提高查准。所有检索均针对政策全文而非仅标题，以减少遗漏相关内容的可能性。鉴于政策语言的高度语境特定性以及中文为官方语言，所有检索与后续数据提取均以原语言进行以保准确性。

　　制定了资格标准以确定政策文件的纳入与排除。由于基于全文的无布尔逻辑检索可能导致结果包含在边缘或不相关语境中提及关键词的文件，因此纳入标准为：（1）直接涉及粮食安全目标、战略或实施框架；或（2）包含对粮食安全有实质影响的跨部门内容，即使未以粮食安全为唯一重点，如农业现代化和草地可持续管理。排除标准为：（1）仅以边缘方式或在行政语境中提及粮食安全；或（2）关键词共现但缺乏在粮食安全框架内的明确关联。作为聚焦国家级政策演变的图谱研究，仅纳入反映国家治理的文件，区域性政策仅在反映国家战略意图或代表国家试点、示范区或推广倡议时纳入。采用两阶段人工筛选：首先审查标题排除明显无关文件；对相关度模糊的文件，定位关键词评估其与粮食安全的实质联系。

　　使用Atlas.ti软件系统化并可视化数据提取过程，所有筛选后的政策文件被导入并标注发行年份、发布机构等元数据。数据提取遵循结构化编码流程。初始编码框架通过对筛选政策文件标题的归纳性审查形成，识别出六大主题——食物系统、环境保护、土地利用、草地系统、农业系统支持和综合发展——及其子主题。编码过程聚焦识别相关政策措施，经迭代精炼后最终确定五大主题的框架（食物系统、环境保护、土地利用、农业系统支持/综合发展）。原属于草地系统主题的措施被整合入食物系统与环境保护主题，以更好反映草地在连接这些主题与土地利用系统中的中介作用。为评估政策主题间的整合程度，基于杰卡德指数（Jaccard index）进行了文档共现分析，量化政策主题在同一文件中的共现程度。此外，对政策背后的行动体加以分类分析，以系统评估其在粮食安全治理中的演变性贡献。

　　检索策略共获得1971年至2025年间33,742份政策文件，去重后筛选8,289份，最终纳入2,495份。

　　中国粮食安全政策框架的演变自1971年至2025年呈现四个阶段。初期（1971–1999年）政策发布有限；第二阶段（2000–2014年）出现显著增长；第三阶段（2015–2022年）增速进一步加快，政策措施数量于2021年达峰值1,181项；2023年以后数量回落。在主题上，食物系统维度始终占据核心，环境保护在2000年后进入新的显著阶段，并在2000–2014年和2015–2022年出现重要峰值；土地利用和农业系统支持自2000年以来关注度亦有所提高。

　　食物系统主题的轨迹与总体框架高度吻合，确保可得性和可及性的核心功能（粮食生产、储备与流通、产业链等）受到持续关注。与利用和稳定性相关的子主题（食品安全、营养安全、灾害防备）则在2000年后才出现。自2000年以来，食物来源多样化（涵盖水产养殖与渔业、畜禽生产、草地畜牧业等）得到系统推进，其中水产养殖与渔业在2015–2022年期间的增长尤为突出。此外，在2020–2021年，增强食物系统韧性的政策措施达到高峰。

　　环境保护的系统性政策关注主要在2000年后出现。2000–2014年间，政策力量分布于水资源保护、土壤质量与退化治理、生物多样性与生态系统保护、污染控制与绿色农业以及草地生态系统服务与修复，气候减缓仍处于边缘。2015年起，各子主题措施量显著增加，并呈现差异化优先序，如土壤污染预防与修复转向，污染控制向绿色农业全产业链扩展。

　　通过杰卡德指数的文档共现分析显示，食物系统与环境保护的关联在2000–2014年加深且多样化，水资源、土壤、污染控制均与多数食物系统子主题建立联系；2015–2022年总体共现略有下降，但水产养殖与生物多样性的联系加强。气候减缓始终保持最弱联系，但2023年后有小幅上升。

　　土地利用政策方面，耕地保护是贯穿始终的最高优先，占总措施数的79.61%，其中关注集中于耕地数量保障、质量提升、基本农田保护和用途管制。2015年后质量提升的重视程度超过数量保障。退耕还林和空间优化两项土地利用调整措施中，退耕还林长期占据主要份额，而空间优化受关注较少。共现分析表明，耕地保护始终是土地利用与环境保护之间的主要桥梁；退耕还林在2000–2014年间成为最强连接器，后大幅下降；空间优化则表现出更平衡但较为温和的联系。2023年后，退耕还林与空间优化的连接模式趋于接近。

　　农业系统支持和综合发展主题提供了广泛的支撑措施，涵盖农业技术与机械化、财政金融保险支持、社会化服务、体制改革等多个领域，其中技术进步的强调最为突出。

　　早期粮食安全政策制定由核心党和国家领导机构主导，2015年后农业生产与农村发展部门逐渐引领，同时负责顶层规划与综合跨域治理的机构自2000年起开始发挥影响。跨部门协调日益明显，生态环境机构和财政宏观经济机构的参与份额上升，政策行动体呈现多元化与跨部门协同趋势。

　　中国粮食安全相关政策的演变显示，政策措施在可得性、可及性、利用和稳定性的各个维度上逐步丰富，且可持续性的重视度随时间不断增强。政策不仅旨在强化食物系统应对外部冲击的韧性，更重要的是积极推动了多样化食物供给体系，通过“大食物观”将畜牧和水产作为关键蛋白来源加以突出。在陆域系统内，国民膳食转型促进了草地农业的发展，其政策始终优先保护生态系统服务，并从与畜牧业的狭窄联系扩展到与整个食物系统的深度连接。这种“保护优先”路径通过天然草原保护工程、草原生态保护补助奖励机制等重大项目落实。同样，耕地治理日益强调质量提升而非单纯的数量扩张，体现了生产与保护相融合的可持续粮食安全路径。

　　环境保护在粮食安全框架内的整合程度因领域而异。污染控制与绿色农业涵盖范围广泛，而在水、土壤和生物多样性等特定领域得到持续优先关注，以应对农业扩张导致的生物多样性丧失、水资源短缺和土壤污染等紧迫挑战。生物多样性自最早政策阶段便与食物系统保持广泛且稳固的联系。相比之下，气候减缓在粮食安全政策议程中可见度较低，尽管许多非气候导向的政策产生气候减缓协同效应，但有限的直接联系可能反映在不确定未来气候影响下的审慎政策立场，而2023年后气候考量的增强表明认知和整合潜力正在提升。

　　政策综述揭示环境治理模式从末端被动应对向预防-修复导向的转变，这在土壤、水、生物多样性管理以及草地治理和农业生产全过程绿色化中均有体现，形成了一种将预防、保护和修复内嵌为一体的新模式。

　　在土地利用管理方面，过去二十年政策明显集中于耕地保护与稳定，实施了耕地占补平衡、永久基本农田划定等重大举措，并在2020年后强化用途管制以防止“非粮化”。土地利用同时作为连接食物生产与环境挑战的关键纽带，退耕还林项目自2000年起深度嵌入环境保护，空间优化虽然关注度较低，但始终渗透于环境保护措施之中，并逐渐演变为农业结构调整和区域规划的整体战略，强调因地制宜利用区域资源禀赋。这一适应原则也越来越多地体现在退耕还林的近期更新中。空间优化由此上升为土地利用管理的底层逻辑，并在“大食物观”下通过粮饲协调规划在种养结合中发挥更主动的作用，边际土地发展草地农业的潜力也受到关注。这些发展指向通过系统设计耕地与草地相整合的土地利用策略，以实现粮食安全与环境可持续性的双赢。

　　政策演变离不开更广泛支持体系的推动，科技进步重塑了粮食安全的基础，但技术方案需配合社会、经济与市场等多学科知识。粮食安全的多元属性要求跨学科解决方案与跨部门协作。中国粮食安全治理中政策行动体显著扩大，反映了从部门特定议程向综合治理的转型，这对未来多目标空间优化至关重要。然而，多元行动体的参与也带来碎片化与冲突风险，因此促进更高层级的协调与政策一致性成为引导食物系统迈向可持续与韧性路径的关键下一步。

　　粮食安全是全球性挑战，日益增长的食物需求正与加剧的土地竞争和收紧的环境约束交织碰撞。本研究追溯了中国粮食安全政策框架从1971年至2025年的演变，揭示了将粮食生产、环境保护和土地利用考量相整合的长期轨迹。两大扩张期（2000–2014年和2015–2022年）中，食物系统主题保持核心地位，而环境保护通过强化对水、土壤和生物多样性的关注被系统性地嵌入。中国的食物系统已超越耕地实现多样化，草地农业地位凸显并优先保护生态系统服务而非生产最大化。尽管耕地保护仍是基础，但退耕还林和空间优化政策已成为调和资源约束与生态目标的关键工具，尤其是空间优化因其强调因地制宜而演变为土地利用管理的指导逻辑，在耕地与草地竞争激烈的地区实现协同增益。基于上述发现，可提出两项研究优先重点：一是开展不同地理和气候背景下水、土壤和生物多样性条件的科学评估，以防止生产用地扩张带来的负面环境影响；二是通过适应性土地利用规划和空间优化策略发展草地农业，制定兼顾自然资源管理、环境保护和畜牧生产等多重需求的定制化政策。此外，本综述展示了中国粮食安全治理向整合、跨部门模式的演进，新兴的部门间协调提供了将多元政策努力联系起来并导向可持续食物系统转型的潜力。未来，驾驭粮食安全的复杂机制将取决于可行动政策目标、有效工具和多层级协同治理的连贯整合。这些发现为中国的未来政策制定和研究前沿提供了系统性治理背景，也为其他寻求构建韧性与可持续粮食安全战略的国家提供了可迁移的经验。所开发的系统图谱方法亦可为考察不同国家背景下的政策演变与治理一致性提供可复制的分析工具。