“双碳”目标是我国构建新发展格局、推动高质量发展的重要抓手，正推动一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在其中扮演着核心支撑角色，同时也面临着绿色转型投入巨大、能源体系变革带来经济格局系统性重塑等深层次挑战。文章旨在系统梳理我国现行支持“双碳”目标的财税政策体系，构建其影响财政可持续性的基本分析框架，并基于简约式模型进行量化评估。在此基础上，文章提出优化现有财税政策体系并探索潜在新型财税融资工具成为实现“双碳”目标并维持财政可持续性的必然要求。

　　作为财政部门落实中央有关“双碳”目标战略部署的重要举措，财政部于2022年发布《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，此后，我逐步建立起了一整套推进经济社会绿色低碳转型的财税政策体系，并综合运用了多种不同政策工具。当前与“双碳”目标相关的主要财税政策可以归纳为财政支出政策、税收政策和引领市场化多元投入政策三大类。

　　财政支出政策指政府直接利用财政资金支持重点领域的绿色低碳转型，进而推动实现“双碳”目标。目前已有研究通常根据资金来源将现有“双碳”财政支出政策分为三类：第一，专项资金。针对不同领域的低碳转型目标，中央财政利用预算内资金设立了一系列专门支持特定领域绿色转型的专项资金，用于保障重点领域“双碳”目标的实现。第二，财政补贴。我国推出了一系列鼓励企业和居民实现绿色低碳转型的补贴政策，例如新能源汽车购置补贴。此外，针对绿色贷款的贴息也是政府的重要补贴手段。政府利用财政资金负担绿色信贷的部分或全部利息，鼓励商业银行发展绿色信贷业务，降低了企业的资金获取成本，有效激励企业加速绿色转型。第三，绿色政府采购。该政策有三大优势：一是降低企业绿色技术研发成本；二是缓解企业融资压力；三是对低碳绿色产品的消费起到了示范作用。目前我国已落实节能产品和环境标志产品的优先采购、强制采购政策，政府采购节能环保产品规模占同类产品采购规模的比例接近85%。

　　税收工具的本质是改变某种行为的成本或收益，进而激励或抑U8国际制各经济主体的行为。因此，现有研究通常将与“双碳”目标相关的税收工具划分为激励类税收政策和约束类税收政策两类。第一，激励类税收政策。其核心目的是对企业和居民的各类绿色低碳行为给予税收优惠，降低成本，鼓励经济社会的低碳转型。现有激励类税收政策可以分为三类：一是鼓励提高资源使用效率，激励节能高效的技术应用。二是鼓励居民和企业替代化石能源，推动消费能源体系清洁化。三是鼓励企业发展应用固碳技术，提升碳汇能力。第二，约束类税收政策。其特征是提高居民或企业的碳排放以及排污等行为的成本，以抑制这些行为，从而助推企业和居民的绿色转型。约束类税收政策主要围绕两个方面展开：一是提高使用成本以激励居民和企业减少使用化石能源，二是提高使用成本以加强对生态碳汇能力的保护。

　　现阶段，我国已初步建立起包括绿色发展基金、绿色政府债券、碳排放权交易市场等政策工具在内的多元化资金投入体系，以吸引社会资本助推“双碳”目标实现。第一，绿色发展基金。2020年，财政部牵头设立总规模885亿元的国家绿色发展基金，其资金通过项目投资、股权投资及子基金等方式主要投向环境保护、生态修复、能源资源节约等领域，能够发挥财政资金的乘数效应，环境效益与社会效益显著。第二，绿色政府债券。2015年以来，我国绿色金融体系顶层设计逐步完善，绿色债券实践不断推进，地方政府陆续发行各类专项债券。例如，2018年广东水资源专项债、2022年海南离岸人民币地方政府债券等。债券募集主要投向水资源管理、污染防治、清洁能源等领域，并且纳入政府性基金预算管理，为“双碳”项目提供了稳定资金来源。第三，碳排放权交易市场。碳排放权交易市场是通过设定排放总量、允许配额交易来实现低成本减排的市场机制。截至2025年7月15日，全国碳市场累计成交总量6.7亿吨，累计成交总额超462亿元。地方财政也推出了一系列完善碳排放权交易市场的支持举措。

　　总结来说，我国已逐步建立起了一整套支撑实现“双碳”目标的财税政策体系，并呈现出如下主要特点：

　　第一，财政支出政策占主要地位。从财政支出规模上看，近年，中央财政每年投入生态保护与支持绿色发展的资金累计约5000亿—6500亿元。从制度保障上看，财政部先后发布文件，通过完善资金管理办法、流程再造等措施，确保专项资金用于“双碳”项目支出。此外，为调动社会资本参与节能降碳的积极性，国家发改委在2025年明确强调中央预算内部分资金将被专门用于支持重点行业领域节能降碳、煤炭消费清洁替代等项目。

　　第二，税收政策缺乏兼顾融资导向的税收工具。税收优惠政策本质上是一种税收支出。它在激励企业节能减排与绿色转型的同时，也直接减少了财政收入，从而对财政可持续性构成一定压力。我国现行以U8国际环境保护税为核心，以资源税、消费税等多税种为辅的绿色税收体系仍有完善空间。一方面，现行绿色税收体系征税范围窄，税率设置不尽合理。例如，对资源税而言，目前的税率整体偏低，并未考虑到资源稀缺性因素；对消费税而言，征税范围偏窄，并未将煤炭等重要化石能源纳入征税范围。这些问题抑制了绿色税收体系的整体调节力度。另一方面，现行绿色税收体系缺乏直接以碳排放为税基的税收工具。根据国际经验，设置碳税在推动实现“双碳”目标方面具有两重优势。首先，碳税直接针对碳排放行为征税，提高了排碳成本，能够直接激励企业和家庭减排降碳，针对性较强。其次，碳税具有较大的融资潜力，能够弥补财政资金在实现“双碳”目标上的资金缺口。

　　第三，财政支持力度及效率有待提升，市场化多元化投入规模尚小。我国目前用于实现“双碳”目标的财政支出强度仍然偏低。一方面，目前的“双碳”财政支出分散在生态环境、发改、农业农村等多个部门，各方面的资金难以发挥协同作用，并且还容易发生重复支持、“撒胡椒面”等财政资金绩效缺失的情况。其背后原因主要是各项“双碳”目标的财政支持政策分散在能源、工业、交通等多个领域，缺乏统一的政策思路和目标，难以形成政策合力，导致资金使用效率不高。另一方面，目前我国利用绿色产业基金、绿色政府债券和碳市场交易等模式吸引了社会资金投入，但总体规模仍然相对较小。市场化投入机制的缺乏和社会资本投入规模不足意味着实现目标所需的海量资金将严重依赖财政资金，从而对财政形成严重负担，影响财政推动“双碳”目标实现的可持续性。

　　“双碳”目标相关政策可通过直接和间接两种效应影响财政平衡（见图1）。直接效应是指“双碳”目标相关政策实施本身即会对财政平衡产生影响。间接效应是指政策实施通过改变成本与价格，或通过分配补贴及资金来引导技术变革，从而影响经济活动，进而改变财政收支情况。

　　在财政收入渠道，“双碳”目标相关政策产生的影响较为复杂，且具有正反两方面效应。一方面，通过建立碳排放权交易体系等碳定价机制，或取消化石燃料相关税收的税收优惠等措施，政府能够直接有效地在短期内增加财政收入。另一方面，“双碳”目标也可能在短期内对财政收入产生不利冲击。虽然已有大量的配套政策支持包括可再生能源和新能源汽车等绿色新兴产业的发展，但由于政府通常对相关产业给予税收优惠和投资抵免等优惠政策，加之回报周期较长，短期内现有财政收入可能受到进一步冲击。在财政支出渠道，“双碳”目标相关政策带来的影响同样是多方面的，且在短期和长期内呈现出异质性影响结果。在“双碳”目标推进的初期，政府需要投入大规模的资金来支持社会、企业、家庭向绿色低碳方向转型，这会使财政支出压力在短期内显著提升。从长期来看，随着绿色基础设施建设高峰期的结束与社会经济绿色低碳转型的完成，投资与家庭补贴导致的财政支出压力将会趋于缓解。一方面，针对绿色基础设施的大量投资支出转向对各类设施的维护性支出，且由于清洁能源体系的逐步成熟，政府对相关产业的补贴也将逐步退出；另一方面，社会经济发展的转型有助于改善居民的健康状况，间接降低社会的医疗保障支出，并提升社会整体生产效率。表1汇总了典型“双碳”政策对财政收支可能产生的直接和间接效应。

　　当前已有相关研究测算了实现“双碳”目标所需投入的资金，采用的测算方法可以分为两类（见表2）：其一，“自下而上法”首先分别测算各重要领域实现减排降碳目标所需要的资金投入量，最后将各领域所需资金量加总，以此作为实现“双碳”目标所需的资金总量。其二，“自上而下法”依赖DSGE或CGE等宏观经济学模型，基于对经济环境和各经济主体的若干假设，利用数值模拟方法得到实现“双碳”目标过程中各宏观经济变量的变化，并以此计算出低碳转型过程所需要的资金总量。

　　虽然各类研究对实现“双碳”目标所需资金规模的估算结果存在一定差异，然而多项研究普遍指出，中国实现该目标所需总投资大致介于100万亿元至200万亿元之间。例如，中国人民银行原行长易纲在中国人民银行与国际货币基金组织联合召开“绿色金融和气候政策”高级别研讨会上表示，中国在“碳达峰”阶段每年需投入2.2万亿元，在“碳中和”阶段每年需投入3.9万亿元。需要指出的是100—200万亿元这一资金需求区间是基于“窄口径”的测算结果，即仅考虑了重点领域减排转型的资金需求，并未纳入环保和生态领域在“双碳”目标推进过程中所需的资金投入量。如果是基于包含环保和生态相关投资的“宽口径”，则实现“双碳”目标所需要的资金投入总量将达到487万亿元。

　　实现“双碳”目标所需投入的资金总量极为庞大，财政资金仅能覆盖其中的一部分。央行与监管机构绿色金融网络（NGFS）发布的报告指出，发达国家公共资金一般占气候政策有关资金的10%—30%；新兴经济体和发展中国家在实现“碳中和”的过程中，公共资金应当承担10%—20%的资金需求。针对中国的情况，研究认为，财政资金仅能满足“碳中和”过程中绿色投资需求的10%—15%。

　　在此比例下，我国在实现“双碳”过程中每年所需投入的财政资金为5213亿—24350亿元。当前我国所披露的财政支出数据中，节能环保支出是与“双碳”目标最直接相关的财政支出项目。由于该项数据包含了财政在支持可再生能源发展、环境保护与污染治理以及生态修复等多个领域的支出，其计算口径更加接近前文测算“双碳”目标资金需求中的“宽口径”标准。因此本文将“宽口径”下的年均财政资金需求总额（24350亿元）作为“双碳”目标的财政资金需求。财政数据显示，2020—2024年期间，全国“双碳”财政支出平均年投入约5700亿元；这与24350亿元的年均财政资金投入需求相比，存在约18650亿元的资金缺口。如果基于“窄口径”的“双碳”资金需求测算结果（5213亿元），则表明我国基本不存在“窄口径”意义下的“双碳”财政资金缺口。总体而言，短期内财政支出能覆盖窄口径资金需求，但与宽口径要求仍有差距。由于相关支出责任主要由地方承担，在经济下行和地方财政“紧平衡”背景下，过度依赖财政支出推动“双碳”将给财政可持续性带来较大压力。

　　已有研究多从一般均衡视角出发，基于不同国别和政策情景，使用不同测算方法分析了“碳中和”目标对于财政可持续性的中长期影响。例如，Black et al.（2024）在《巴黎气候协定》提出的全球升温不超过2℃情景下，使用CPAT模型测算了全球范围内的多个国家和地区实现“碳中和”目标的过程对财政可持续性的影响，结果显示，以财政支出为主的气候政策体系将会导致英国、法国和德国都面临财政可持续性的挑战；研究认为仅依靠财政支出为主的政策将会导致中国在2030年出现规模约为GDP的1.5%的财政缺口，但如果能够引入包括碳税在内的收入类政策工具，则能够在推进“双碳”目标的过程中维持财政可持续性。Fouré et al.（2023）基于CGE模型的研究发现，依靠财政支出为主的财政政策体系推进“双碳”目标将会导致全球各国经历财政净收入下降；其中，中国在内的亚洲国家的财政净收入下降规模约为GDP的0.5%。

　　综上所述，尽管具体的模型方法不同，基于的模拟情景也有差异，但这些研究得到了类似且同样适用于我国情景的核心结论：第一，采取以财政支出为主导的“碳中和”政策将提高政府债务率并对消费带来“挤出”效应，难以实现财政可持续性；第二，采取包括碳税在内的合理收入和支出政策组合，可以在推动实现“碳中和”的情况下，维持财政可持续性；第三，实现“碳中和”目标并维持财政可持续性必然需要新增其他收入类财政工具的支持。结合我国现阶段的实际情况，以财政支出为主的政策模式难以在推动实现“双碳”目标的同时，维持财政长期平稳运行。

　　为进一步分析我国“双碳”目标对财政可持续性的中长期影响，本文以“双碳”目标实施方案中确定的减排指标（即非化石能源占比和单位GDP能耗）为基础，结合历史财政收支数据，采用多元时间序列ARIMAX模型预测在“碳达峰”阶段全国层面的财政可持续性状况（见图2）。预测结果显示，全国财政支出持续增长，而全国财政收入呈现缓慢下降的趋势，全国的财政收支差距进一步扩大。预计到2030年，全国财政支出与财政收入的差距占GDP的比重将从2022年的5%上升到11%。

　　省级层面的推算结果显示，各地区的财政可持续性变化表现出明显差异。例如，以辽宁省为代表的传统重工业地区由于对高能耗、高碳排放产业依赖度高且能源需求大，面临较大的转型压力，导致财政收支缺口在“碳达峰”期间逐步扩大，财政可持续性压力较大。相比之下，以四川省为代表的西南地区由于清洁能源发展潜力巨大且绿色产业基础良好，低碳转型面临的阻力较小，预测结果显示其在“碳达峰”期间可以维持财政的平稳运行，并未面临更大的财政收支压力。综上，为实现2030年“碳达峰”目标，全国及部分地区的财政收支缺口将有不同程度的上升。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，在推动实现“双碳”目标过程中发挥着关键作用。为应对“双碳”目标下财政可持续性面临的挑战，应从以下四个方面优化政策路径：第一，调整当前以财政支出为主导的政策模式，加快构建收支并重的“双碳”财税体系。短期内需弥补“双碳”财政支出缺口，但中长期应避免过度依赖支出端，防范财政收支缺口扩大和债务率上升对财政可持续性的冲击。第二，引入并完善碳定价等收入类政策工具。充分激活全国碳市场的融资功能，扩大碳交易行业覆盖范围，提升碳价水平；同时有序扩大绿色税种覆盖范围，为“双碳”目标提供稳定、可预期的财政收入来源。第三，借鉴国际经验探索创新型气候融资工具。结合我国国情，研究适时开征碳税、碳关税以及车辆行驶里程税等政策工具，形成多元化的气候行动财政支持机制，降低对传统财政支出的依赖。第四，构建多层次、可持续的“双碳”融资机制。短期着力优化现有财税政策，激活市场融资功能；长期逐步建立具有中国特色的“双碳”融资体系，实现气候治理与财政稳健运行的双重目标。返回搜狐，查看更多