“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是如期实现碳达峰目标的决胜期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《规划纲要》）对这一时期加快经济社会发展全面绿色转型、建设美丽中国的战略任务做了系统部署，通过逐步构建绿色低碳发展制度体系，培育增强绿色发展新动能，推动我国绿色发展进入新阶段。

　　（一）统筹发展和安全。统筹发展和安全是我们党治国理政的一个重大原则。在《规划纲要》中，被作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的六大原则之一。能源安全是国家安全体系的重要组成部分，也是实现中国式现代化目标的基础保障。近年来全球频发的地缘冲突，更凸显了一国能源供给安全的重要性。此次美伊战争导致霍尔木兹海峡通航受阻，严重冲击了全球石油天然气供应格局和市场秩序，而我国因油气进口渠道多元化、战略石油储备充足、石油化工产业韧性强、新能源汽车发展迅速等多重因素，加上国家综合施策，保障了国内市场供应和价格的稳定，成为全球油气进口大国中受此次危机影响最小的国家，进一步支撑了“安全是发展的前提，发展是安全的保障”这一论断。在《规划纲要》中，2030年能源综合生产能力达到58亿吨标准煤是经济社会发展的约束性指标，同时提出“深入实施能源安全新战略，加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，建设能源强国”，强化了“十五五”时期能源生产供给对经济社会发展的基础性支撑作用，明确了以建设新型能源体系为抓手，协同推进绿色转型与能源安全保障的方向和路径。

　　（二）统筹发展和减排。《规划纲要》提出，“统筹发展和减排，扎实开展碳达峰行动，加快产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化，确保如期实现碳达峰目标。”根据全面建成社会主义现代化强国总体战略安排，2035年基本实现社会主义现代化的标志性指标是人均国内生产总值（GDP）达到中等发达国家水平。与此同时，2030年要如期实现碳达峰目标，按照《规划纲要》要求，“十五五”时期要实现单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%的目标。因此，统筹发展和减排是高质量发展和中国式现代化的必然要求。在碳减排目标约束下，经济发展的增量空间要靠提升发展质量和效益获取，应统筹推进科技创新、产业创新和经济结构优化调整，逐步实现经济发展与碳排放脱钩。

　　（一）加快构建新型能源体系。党的二十大首次提出规划建设新型能源体系以来，新型能源体系建设已经成为我国推进经济社会发展全面绿色转型的关键抓手，更是统筹发展与安全，特别是能源安全保障，实现能源强国目标的现实需要和重要基础。非化石能源规模化替代化石能源是新型能源体系建设最为重要的任务。《规划纲要》提出“实施非化石能源十年倍增行动”，意味着到2035年包括风电、光伏、水电、生物质能等非化石能源供应规模将在2025年的基础上实现倍增。

　　以风光为代表的非化石能源大规模、高比例跃升式发展，为我国实现碳达峰碳中和目标提供了坚实保障。截至2025年底，我国风电和太阳能发电累计并网总装机容量已达到18.4亿千瓦，在我国发电总装机中的占比为47.3%，历史性超过火电。同时，我国提交的新一轮国家自主贡献目标提出，到2035年风光总装机容量力争达到36亿千瓦，与《规划纲要》提出的“非化石能源十年倍增”相吻合。除装机容量提升外，“十五五”时期聚焦非化石能源规模化消纳利用，持续增强非化石能源供给能力将系统推进相关工作。《规划纲要》提出，建设“三北”风电光伏、西南水风光一体化、沿海核电、海上风电等清洁能源基地，加强分布式能源就近开发利用。“十五五”时期，具有资源优势的地区将进一步加强非化石能源集中式规模化供给能力建设，其他地区加强分布式能源就近开发利用，持续增强能源自主供应和调节能力。同时，着力破除影响非化石能源供给的制度障碍，通过绿电直连、多元化非电利用、与产业协同发展等多种方式，推进非化石能源生产和消费集成发展，实现“西电西用”就地消纳、“以能定产”引导产业布局优化等目标。

　　（二）持续推动重点领域节能降碳。《规划纲要》提出“单位GDP能耗下降10%左右”的目标要求，虽然在“十五五”时期能耗强度不再是经济社会发展的约束性目标，但由于我国化石能源消费占比接近80%，控制能耗强度对于实现碳达峰目标仍有重要价值，因此《规划纲要》还是提出了能耗强度降低的目标。重点领域节能降碳对这一目标的实现有决定性影响。

　　基于《规划纲要》中提出的重点领域节能降碳部署，应关注以下工作。一是有力有效管控高耗能高排放项目。钢铁、水泥、电解铝等重点工业行业因碳排放规模大、强度高，对实现碳达峰目标有关键性影响，始终是碳减排工作的重点。“新建和改扩建高耗能高排放工业项目实施碳排放等量或减量置换”，意味着“十五五”时期对高耗能高排放项目的严格管控，严控碳排放增量。二是加快热力系统绿色低碳转型。据统计，工业生产中超过三分之一的碳排放来自作为热源的化石能源，实现替代的碳减排效应显著。地热能、生物质能和氢能等是无碳的高品位热源，实现对化石能源作为热源的替代，是工业行业持续降碳的重要方向。三是推动交通领域节能降碳。交通运输环节低碳转型的关键在于优化交通运输体系、推动交通动力低碳替代和发展绿色燃料等，通过推动多式联运、加快新能源汽车发展、构建交通运输绿色燃料体系等，有效提升单位运输服务的碳排放水平。

　　（三）筑牢生态安全屏障。《规划纲要》围绕美丽中国建设提出了具体目标，包括环境质量全面改善，主要污染物排放总量持续减少，生态系统多样性稳定性持续性不断提升等。加快经济社会发展全面绿色转型，既为生态环境改善提供了有利条件，也提出了更严格的要求。

　　“十五五”时期，要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，筑牢生态安全屏障，实现高质量发展与高水平保护的良性互动。一方面，保护好绿水青山，培育好金山银山。以最严格制度最严密法治保护好绿水青山，统筹山水林田湖草沙系统治理，持续提升国家生态系统的多样性和稳定性。在经济社会发展全面绿色转型战略要求下，推动产业绿色低碳转型，推进传统产业绿色化数字化协同转型，大力发展绿色低碳产U8国际集团业，做大做优金山银山；另一方面，坚持生态环境分区管控，协同优化产业布局。通过推进生态环境分区管控，识别出生态环境优先保护单元和生态环境重点管控单元，科学精准开展各类开发建设活动。对于生态环境优先保护单元，要加大生态补偿力度，丰富补偿方式和形式，确保基本公共服务均等化，真正形成绿水青山就是金山银山的切实感受；对于生态环境重点管控单元，要限制开发力度，实施差别化的生态环境准入标准。

　　（四）形成绿色生产生活方式。习近平总书记指出：“生态环境问题归根到底是发展方式和生活方式问题。”绿色生产生活方式的形成是经济社会发展全面绿色转型的根本所在，也是高质量发展和美丽中国建设的根本保障。

　　在“十五五”时期，一要继续深化落实党的二十大提出的“全面节约战略”，加强水、土地等资源全过程管理和全链条节约。《规划纲要》就落实水资源刚性约束提出了量化目标，即“单位GDP用水量下降10%”“农田灌溉水有效利用系数提高到0.6”，同时强调推广应用节地技术和模式，提高建设用地利用效率等。二要促进循环经济发展。我国进入高质量发展阶段，促进循环经济发展也成为必然要求，《规划纲要》明确要健全废弃物循环利用体系，提出“大宗固体废弃物年利用量达到45亿吨左右”的目标。三要大力推进绿色消费。绿色消费是扩大消费、推动绿色转型的重要手段，通过打造绿色供应链，加强绿色产品和服务的认证与标识，有助于构建绿色价值实现机制。

　　（一）全面实施碳排放双控制度。“十五五”时期，碳排放总量和强度双控制度将全面实施，这是实现碳达峰碳中和目标任务的关键性制度保障。《规划纲要》围绕实施碳排放双控制度，强调“稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度”。

　　其中，地方碳考核具有“指挥棒”作用，行业、企业和项目的碳排放管理都会与地方碳考核相互关联。今年4月，中办、国办已正式发布《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，评价考核对象为省级党委和政府。从考核要求看，此次评价考核是对地方政府考核方式的一次重要调整，具有两个显著特点。一是虽围绕“双碳”工作展开，但由于碳达峰碳中和是系统性工程，此次评价考核是对省级党委和政府的综合评价。“双碳”目标任务不仅涉及产业结构、能源结构、交通结构调整等，也与地方发展过程中推动技术创新、培育新兴产业和未来产业，处理好发展与保护的关系等问题紧密相关，是对地方政府执政能力的综合考验，也是对政绩观的全面考察。二是考核指标对地方有强制性和约束力，但评价工作强调差异化，也给地方探索绿色低碳转型路径创造了更多自主空间。另外，“十五五”时期还将实施碳预算管理，建立省市两级碳排放预算管理制度，各地区根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算，区域内重点行业、新增项目的碳排放量都需要在碳预算编制时予以考虑，这是控制碳排放总量的重要手段。

　　（二）完善促进绿色转型的市场机制。我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，在碳达峰目标实现的关键时期，以及未来进入碳中和阶段，绿色低碳转型应更多依靠市场力量，以更低成本更高效率实现碳减排目标。

　　碳市场是利用市场机制实现经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具，是实现低成本推进碳达峰碳中和的有力举措。“十五五”时期，我国碳市场将进一步扩容，工业领域主要排放行业将全部纳入全国碳排放权交易市场，民航业参与全国碳市场工作方案正在研究制定。自愿减排交易市场作为全国碳排放权交易市场的有益补充，覆盖范围也持续扩大，将逐步实现重点排放领域全覆盖。全国碳排放权交易市场配额将逐步实现从强度控制到总量控制，从无偿分配到有偿分配的转变，并设置配额储备等市场稳定机制，持续完善市场交易机制。

　　完善绿水青山与金山银山价值转化机制。绿水青山就是金山银山的理念是推进绿色转型的思想指引，强化了对生态保护与经济发展关系的认识。绿水青山不会自动转化为金山银山，需要有效的制度设计，将生态优势转化为发展优势。建立健全生态产品价值实现机制是有效手段之一。“十五五”时期，温室气体自愿减排交易市场是生态产品生产、价值核算、交易、抵押的重要平台，通过多种方式探索完善生态价值有效转化为经济价值的市场机制。同时，强化生态补偿意识，坚持谁保护谁受益原则，构建综合生态补偿机制。完善生态修复基金制度，在开发利用生态资源的同时预留修复和保护资金，形成取之于绿水青山、用之于绿水青山的有效机制。

　　（三）加大体制机制改革力度。深化新能源上网电价市场化改革。市场化价格改革是推进新能源发展的基础性制度。随着我国新能源快速发展，高比例接入公共电网，对电力系统调节能力和安全保障提出更高要求，新能源发电“保价保量”消纳模式已不可持续。《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》《关于完善价格机制促进新能源发电就近消纳的通知》这两项政策正式开启了新能源上网电价的市场化改革，风电和太阳能发电全电量进入电力市场交易，还原新能源发电和电力系统调节的真实成本，通过市场手段重塑新能源利用消纳体系，将进一步优化新能源投资布局。

　　全方位推进绿电消费。在终端用能电气化水平提升的前提下，通过提升重点领域绿电消费要求，既可通过需求侧助力非化石能源发展，也可进一步降低碳排放。在继续对各省和重点用能行业做出可再生能源电力消纳责任权重的基础上，实行绿电强制消费与自愿消费相结合，对重点行业企业和数据中心等持续提高绿电消费强制性要求，通过将绿电消费信息纳入上市企业环境、社会和公司治理（ESG）报告体系等方式鼓励绿电消费。

　　（四）强化先行示范引领作用。《规划纲要》围绕经济社会发展全面绿色转型和美丽中国建设目标任务，明确在部分关键领域先行开展试点示范，发挥好先行先试作用。一是持续建设国家生态文明试验区，建设美丽中国先行区。目前全国共有福建、江西、贵州、海南4个国家生态文明试验区，定位为国家级生态文明体制改革综合试验平台，承担着集中开展生态文明体制改革，形成可在全国复制推广的重大制度成果和经验模式的重要职责。按生态环境部发布的《关于建设美丽中国先行区的实施意见》，将在区域、省域、城市、县域各层级，分级分类建设美丽中国先行区。二是深化绿色低碳高质量发展先行区建设。山东省是目前全国唯一的绿色低碳高质量发展先行区，“十五五”时期将深化先行区建设，发挥作为我国重要工业基地和北方地区经济发展战略支点作用，在加快经济社会发展全面绿色转型方面走在前、挑大梁。三是零碳园区和零碳运输走廊建设。《规划纲要》“碳达峰碳中和”专栏中，明确零碳园区和零碳运输走廊建设要求，重申建设100个左右国家级零碳园区、建设一批零碳运输走廊示范路段（航段），探索以多种形式将绿色能源融入制造和运输体系之中，探索零碳排放模式和路径。

　　②国家发展改革委资源节约和环境保护司青年理论学习小组：加快完善生态产品价值实现机制 拓宽绿水青山转化金山银山路径，《习近平经济思想研究》2024年第4期。

　　③俞海：绿水青山就是金山银山理念的马克思主义原理性创新，《人民论坛》2025年第15期。

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